Responsabilità contabile e danno erariale. La Corte dei Conti colpisce i “furbetti” dell’intramoenia

Avv. Angelo Russo,
Avvocato Cassazionista, Diritto Civile, Diritto Amministrativo, Diritto Sanitario – Catania

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Con la recentissima sentenza n. 3 del 17.1.2017 la Corte dei Conti per la Regione Lombardia è tornata a occuparsi della questione della responsabilità contabile ascritta al medico dipendente di una struttura pubblica al quale viene contestato, pur avendo optato per il regime libero professionale intramoenia, lo svolgimento di attività professionale extramoenia ed “in nero”.

I fatti contestati dalla Procura della Corte dei Conti

La Procura regionale per la Lombardia ha convenuto in giudizio la Dott.ssa XX YY, per sentirla condannare al pagamento, in favore della Azienda Ospedaliera XXXXXX di XXXXXX, della somma complessiva di euro 26.311,85, oltre rivalutazione monetaria, interessi e spese di giudizio, per il danno erariale arrecato con le proprie condotte illecite. Nello specifico, in data XX YY ZZZZ il Comando dei Carabinieri per la Tutela della Salute di XXXXXX trasmetteva alla Procura erariale “… il carteggio relativo al procedimento penale n. XXXX/XX R.G.N.R. a carico della Dott.ssa XX YY, all’epoca dei fatti dirigente medico in servizio presso l’azienda ospedaliera XXXX di XXXX in regime di esclusività dal XX YY ZZZZ nonché esercente attività libero professionale intramoenia”.
Dalle indagini effettuate dai Carabinieri e dal conseguente procedimento penale che ne era conseguito erano emerse, secondo la Procura, numerose condotte illecite poste in essere dalla Dott.ssa XX YY consistenti “… nell’aver svolto arbitrariamente l’attività di libera professione in regime di extramoenia … – pur avendo scelto … di esercitare la libera professione intramoenia … – nonché nell’aver omesso di comunicare a tale Ente le proprie prestazioni professionali effettuate …”.
La Procura erariale, peraltro, precisava che l’Azienda Ospedaliera aveva trasmesso “un prospetto dal quale risultava che la Dott.ssa XX YY, nel periodo dal XX.YY.ZZZZ al XX.YY.ZZZZ, aveva incassato somme (al netto di ritenute fiscali, previdenziali ed oneri riflessi) a titolo di a) indennità di esclusività; b) risorse aggiuntive regionali; c) retribuzione di risultato e d) indennità di posizione, per un totale (netto) di euro XXXXX,XX”.
La Procura erariale, peraltro, contestava un secondo profilo di responsabilità amministrativa, ai sensi dell’art. 53, comma 7 del D.lgs. n. 165/2001, per avere “il dirigente medico … altresì introitato, in costanza di regime esclusivo, remunerazioni extra istituzionali non oggetto di riversamento all’amministrazione e per un totale di euro XXX,XX oltre accessori”.
In relazione al primo profilo di responsabilità, ad avviso della Procura “… è … univoca la giurisprudenza di questa Corte … nell’affermare che sussiste la responsabilità amministrativa nei confronti del medico dipendente dal Servizio sanitario nazionale, nella ipotesi in cui percepisca la retribuzione prevista per i dirigenti in rapporto di esclusività, nonostante il contestuale svolgimento di attività professionale extra muraria presso il proprio studio privato …”.
La Procura erariale precisava, peraltro, che “il procedimento penale si era concluso con la sentenza di patteggiamento del Tribunale di XXXX n. XX/XXXX del XX.XX.XXXX che ha applicato alla Dott.ssa XX.YY. la pena di anni due di reclusione ed euro XXX,XX di multa con la contestuale confisca obbligatoria della somma di euro XXXXX,XX”, sottolineando sia il valore probatorio che la sentenza di patteggiamento ha in sede erariale, sia l’irrilevanza della confisca in sede penale rispetto al danno erariale ed al suo ammontare.
Con riferimento, invece, alla seconda posta di danno contestata, la Procura sottolineava che nel caso di specie “… pur in presenza di un regime autorizzatorio speciale … rispetto a quello di cui all’art. 53, commi 7 e 7 bis, D.Lgs. n. 165/2001, detta ultima normativa trova comunque applicazione nel momento “patologico” ovvero allorquando il soggetto in rapporto di esclusività con l’amministrazione di appartenenza omette di richiedere l’autorizzazione per lo svolgimento di un’attività remunerata extra istituzionale …”, né è configurabile alcuna sovrapposizione rispetto a sanzioni della disciplina di settore.
Pertanto, per la Procura, il danno de quo ammontava ad euro XXX,XX, corrispondente a quanto incassato “…peraltro in nero…” dalla Dott.ssa XX.YY. come compensi extra istituzionali nel periodo dal XX.YY.ZZZZ al XX.YY.ZZZZ.

La decisione della Corte dei Conti

La Corte giudicante osservava che, nella fattispecie in esame, alla Dott.ssa XX.YY. venivano contestate due distinte voci di danno erariale:
– la prima, derivante dall’indebita percezione di emolumenti stipendiali per avere svolto attività libero professionale in regime di extramoenia, nonostante avesse invece optato per il regime intramoenia;
– la seconda, per avere svolto attività retribuita presso terzi senza l’autorizzazione prescritta dall’art. 53, co.7, d.lgs. n.165 del 2001.
La Corte, inoltre, rilevava che le condotte illecite risultano provate in base a quanto emerso nel processo penale, definito ai sensi degli artt. 444 e segg. c.p.p. (cd. “patteggiamento”) con la sentenza del Tribunale di XXXXX n. XX del XX.YY.ZZZZ con l’applicazione della pena di due anni di reclusione.
Dagli atti del procedimento penale, peraltro, risultava evidente che la Dott.ssa XX.YY., nonostante avesse liberamente scelto la libera professione intramoenia, aveva invece svolto attività extramoenia, mai avallata dalla Azienda di appartenenza, la quale non aveva mai autorizzato, esplicitamente, implicitamente, tacitamente o di fatto, tale parallela attività privata.
La Corte, pertanto, ha ritenuto che la condotta illecita violasse sia l’art.15 – quater, co.5, d.lgs. n.502 del 1992, sia l’art.1, co. 5, l. n. 662 del 1996, in base al quale “… l’opzione per l’esercizio della libera professione intra muraria da parte del personale dipendente del Servizio sanitario nazionale … è incompatibile con l’esercizio di attività libero professionale extra muraria”, sia il primo periodo del comma 7 dell’art. 72 della legge n. 448 del 1998, secondo cui “i dirigenti del ruolo sanitario che hanno optato per l’esercizio della libera professione intra muraria non possono esercitare alcuna altra attività sanitaria resa a titolo non gratuito … ad eccezione delle attività rese in nome e per conto dell’azienda sanitaria di appartenenza”.
Sul punto la giurisprudenza della Corte dei Conti è univoca nell’affermare che “sussiste la responsabilità amministrativa nei confronti del medico dipendente dal Servizio sanitario nazionale, nella ipotesi in cui percepisca la retribuzione prevista per i dirigenti in rapporto di esclusività, nonostante il contestuale svolgimento di attività professionale extra muraria presso il proprio studio privato, in palese ed immediata infrazione della disciplina vigente”.
La Corte dei Conti, inoltre, non aveva alcuna esitazione nel rilevare che la condotta della Dott.ssa XX.YY. dovesse considerarsi come dolosa, attesa, da un lato, “la plastica evidenza cartacea della dichiarazione contrattuale mendace rilasciata da medici alla propria amministrazione circa l’espletamento di sola attività istituzionale in regime di esclusività con la conseguente sussistenza, a fronte di dichiarazioni mendaci, di quel quid pluris consistente, secondo la giurisprudenza, in una attività fraudolenta soggettivamente e diretta oggettivamente ad occultare il danno” e, dall’altro, la documentazione in atti dalla quale risultava chiaro che i compensi professionali percepiti dalla Dott.ssa XX.YY. presso uno studio privato (in violazione dell’attività intramoenia) erano stati percepiti “in nero”.
La Corte dei Conti, quindi, quantificava il danno erariale derivante dalla violazione del regime intramoenia liberamente scelto dalla Dott.ssa XX.YY. nelle somme corrisposte dall’Azienda per una prestazione lavorativa diversa da quella oggetto del contratto.
Per ciò che concerneva, invece, la seconda voce di danno essa è connessa alla violazione della disciplina autorizzatoria di cui all’art. 53, comma 7, del d.lgs. n. 165/2001, la cui ratio va individuata nel “… consentire al datore di valutare la compatibilità di tale attività extra lavorativa con il corretto e puntuale espletamento, in modo terzo ed imparziale, della prestazione contrattualmente dovuta dal lavoratore alla P.A., in ossequio anche al principio costituzionale di tendenziale esclusività (98 cost.) e di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa (art.97 cost.).”
Ma v’è di più, nella ricostruzione dell’illecito perpetrato dolosamente dalla Dott.ssa XX.YY., atteso che, essendo ella un dirigente medico, la condotta deve essere scrutinata anche alla luce di quanto disciplinato dall’art. 72, co.7, l. n. 448 del 1998 secondo cui “la violazione degli obblighi connessi alla esclusività delle prestazioni, l’insorgenza di un conflitto di interessi o di situazioni che comunque implichino forme di concorrenza sleale, salvo che il fatto costituisca reato, comportano la risoluzione del rapporto di lavoro e la restituzione dei proventi ricevuti a valere sulle disponibilità del fondo di cui al comma 6 in misura non inferiore a una annualità e non superiore a cinque annualità”.
Il dirigente medico, nella fattispecie, anche in violazione della normativa fiscale attraverso la percezione di compensi “in nero”, aveva effettivamente introitato i compensi in contestazione pur pienamente consapevole delle limitazioni connesse al regime nel quale ricadeva, per sua scelta ed opzione, il rapporto lavorativo in atto con l’Azienda Ospedaliera di appartenenza.
La sentenza in commento, in conclusione, conferma l’orientamento della Corte dei Conti in materia di attività libero professionale svolta in dispregio delle disposizioni che regolano la c.d. “intramoenia” ed “extramoenia”, sottolineando che, indipendentemente dalla rilevanza penale e contabile – erariale della condotta del dirigente medico, la violazione degli obblighi connessi alla esclusività delle prestazioni, l’insorgenza di un conflitto di interessi o di situazioni che comunque implichino forme di concorrenza sleale, possono essere valutate dall’Azienda ai fini della risoluzione del rapporto di lavoro con il medico.